- 30 Οκτωβρίου, 2023
Η Πρόεδρος της Δημοκρατίας Κατερίνα Σακελλαροπούλου απηύθυνε στο Συμβούλιο της Επικρατείας την κεντρική ομιλία στην παρουσίαση του τόμου «Εννέα δεκαετίες Συμβούλιο της Επικρατείας – Οι οραματισμοί του Ελευθερίου Βενιζέλου και η εξέλιξη του Δικαστηρίου στη διαδρομή του χρόνου». Στον τόμο περιλαμβάνονται οι εισηγήσεις του ομώνυμου συνεδρίου που συνδιοργάνωσαν το ΣτΕ και το Εθνικό Ίδρυμα Ερευνών και Μελετών «Ελευθέριος Κ. Βενιζέλος», τον Ιούνιο του 2021.
Ακολουθεί η ομιλία της κυρίας Σακελλαροπούλου:
«Στη σχέση μεταξύ Ελευθερίου Βενιζέλου και Συμβουλίου της Επικρατείας δικαιώνεται η φράση του Ζαν Μονέ «[τ]ίποτε δεν είναι δυνατόν χωρίς ανθρώπους, όμως τίποτα δεν διαρκεί χωρίς θεσμούς». Πράγματι, η ίδρυση του ΣτΕ ως θεσμικού αντίβαρου υπήρξε όραμα, αν όχι εμμονή, του Βενιζέλου. Το ίδιο το Δικαστήριο, όμως, επέδειξε εξαρχής ιδιαίτερη σπουδή προκειμένου όχι απλώς να ανταποκριθεί αλλά και να υπερβεί τις προσδοκίες του ιδρυτή του, να καταστεί δηλαδή ο κατεξοχήν εγγυητής του κράτους δικαίου στην Ελλάδα.
Η ίδρυση του ΣτΕ εντάσσεται σε ένα ευρύτερο πλαίσιο κοινωνικοοικονομικών και πολιτειακών μεταρρυθμίσεων που ο Βενιζέλος επεδίωξε και τελικά πέτυχε ήδη από τις αρχές του 20ου αιώνα. Σε αυτές τις μεταρρυθμίσεις συνοψίζεται ο εκσυγχρονισμός της θεσμικής συγκρότησης του Ελληνικού Κράτους κατά τα ευρωπαϊκά πρότυπα. Τον εκσυγχρονισμό επέβαλλαν ο μετασχηματισμός της ελληνικής κοινωνίας, με την ανάδυση της αστικής τάξης, την αύξηση της επικράτειας και του πληθυσμού κατά τους βαλκανικούς πολέμους και μετά τη Μικρασιατική Καταστροφή, καθώς και η αντιμετώπιση της οικονομικής κρίσης του Μεσοπολέμου. Στο πλαίσιο αυτό περιλαμβάνονται η εισαγωγή εμβληματικών νομοθετημάτων, η αγροτική μεταρρύθμιση, η κοινωνική ασφάλιση, η αποκατάσταση των προσφύγων, η αναδιοργάνωση της δημόσιας διοίκησης, με τη συνταγματική καθιέρωση της μονιμότητας, και της τοπικής αυτοδιοίκησης, η αναβάθμιση της εκπαίδευσης, η ίδρυση της Τράπεζας της Ελλάδος ως εργαλείου κρατικού παρεμβατισμού. Στον Βενιζέλο πιστώνεται και η πολεοδομική ανασυγκρότηση της Θεσσαλονίκης μετά την καταστροφική πυρκαγιά του 1917, καθώς αυτός ανέθεσε το δύσκολο αυτό εγχείρημα στον Ερνέστο Εμπράρ, ο οποίος υπηρετούσε την εποχή εκείνη στη Στρατιά της Ανατολής. Το ίδιο έτος, εξάλλου, ιδρύθηκε στην Αθήνα η Αρχιτεκτονική Σχολή, στην οποία ο Εμπράρ έλαβε θέση καθηγητή, και το 1919 συγκροτήθηκε η Επιτροπή Νέου Σχεδίου Πόλεως των Αθηνών.
Ο θεσμός του ΣτΕ, ο οποίος κλήθηκε να ελέγξει την ορθή εφαρμογή του συνόλου, σχεδόν, της νέας αυτής νομοθεσίας από τις διοικητικές αρχές, εκτείνεται πέρα από τη μέριμνα του Βενιζέλου για τη Δικαιοσύνη (για τη θεσμική αναβάθμιση της οποίας προώθησε και άλλες μεταρρυθμίσεις, όπως την ίδρυση του Ανωτάτου Δικαστικού Συμβουλίου) και ανάγεται σε ταυτοτικό στοιχείο της νέας, «μεγάλης και κραταιάς» Ελλάδας που οραματιζόταν. Εμπνεόμενος από τις ευρωπαϊκές αντιλήψεις για τη διοικητική δικαιοσύνη, ιδίως από τη γαλλική, στη μελέτη της οποίας είχε εμβαθύνει ιδιαίτερα, και έχοντας την πεποίθηση ότι η πρόσβαση σε ποιοτική Δικαιοσύνη συνιστά δείκτη φιλελευθερισμού του Κράτους, ο Βενιζέλος αντιλαμβανόταν το ΣτΕ ως σύμμαχό του στην πορεία του θεσμικού εκσυγχρονισμού της χώρας, ίσως και ως θεματοφύλακα του έργου του απέναντι στις αντίρροπες δυνάμεις της «Παλαιάς Ελλάδας». Υπό το πρίσμα αυτό, η ίδρυση του Δικαστηρίου δεν αποτελεί ιστορικό παράδοξο, στο μέτρο δε που σηματοδοτεί την ανασύσταση του κλάδου της Διοικητικής Δικαιοσύνης στην Ελλάδα, μιας «εκ των θαυμασιωτέρων προόδων του νεωτέρου Κράτους», εύστοχα έχει χαρακτηριστεί ως θεσμική τομή.
Κομβικής σημασίας είναι για τον Βενιζέλο η εμπέδωση του Κράτους Δικαίου υπό τη φιλελεύθερη πρόσληψή του, δηλαδή την υπεροχή του νόμου μέσω του δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας της διοίκησης. Ο έλεγχος, όμως, αυτός υπερέβαινε τον περιορισμό της κρατικής και διοικητικής αυθαιρεσίας, καθώς εξέφραζε την ανάγκη του έντονου κρατικού παρεμβατισμού για τον αστικό εκσυγχρονισμό και τη μεταρρύθμιση της παλαιών αντιλήψεων διοίκησης. Αποσκοπούσε, ταυτόχρονα, στην ανάπτυξη πολιτικής συνείδησης των διοικουμένων, στους οποίους και ανατίθεται πλέον το «καθήκον» να ζητούν από τα δικαιοδοτικά όργανα την αποκατάσταση της νομιμότητας. Η σύνδεση του ακυρωτικού ελέγχου με το ατομικό δικαίωμα δικαστικής προστασίας απέβλεπε στη διαπαιδαγώγηση τόσο της διοίκησης όσο και των πολιτών, συνιστώντας τον βασικό μηχανισμό εξισορρόπησης των σχέσεών τους. Ένα κράτος που έχει αποτελεσματικούς μηχανισμούς αυτοδιόρθωσης παύει να αντιμετωπίζεται από τους πολίτες του με δυσπιστία και εχθρότητα.
Η ανασύσταση του θεσμού προκάλεσε την αντίδραση του πολιτικού κόσμου, στη μνήμη του οποίου το ΣτΕ ήταν συνυφασμένο με τη βασιλεία. Επιφυλάξεις διατυπώθηκαν και από τον Άρειο Πάγο. Στην 46/1928 απόφαση της Διοικητικής Ολομέλειάς του εκφράστηκε η αντίθεσή του στην πρόθεση του νομοθέτη να λάβει το ΣτΕ «εν τω κρατικώ οργανισμώ υπέρτερον θέσιν και έναντι αυτού τούτου του Δικαστηρίου του Αρείου Πάγου», χαρακτηρίζοντας το Συμβούλιο ως «ανώτερον διοικητικόν δικαστήριον» εντασσόμενο «στον κλάδον της Διοικήσεως», με περιορισμένη αρμοδιότητα «επί ορισμένων ιδιωτικών διαφορών (αμφισβητούμενου διοικητικού)», η οποία δεν θίγει τη δικαιοδοσία των τακτικών δικαστηρίων, στην κορυφή της ιεραρχίας των οποίων ευρίσκεται ο ΑΠ.
Παράλληλα, όμως, η ίδρυση του ΣτΕ δημιούργησε και προσδοκίες. Χαρακτηριστικά, στο από 31.10.1927 ψήφισμα του Α΄ Συνεδρίου των Δημάρχων της Ελλάδας, με αίτημα την κατάργηση ή ριζική μεταρρύθμιση της νομοθεσίας περί δήμων και κοινοτήτων, αναφέρεται ότι κρίνεται επιβεβλημένη η άμεση σύσταση του ΣτΕ ως ασφαλούς εγγυήσεως «της υπό του Συντάγματος αναγνωριζομένης αρμοδιότητος της αυτοδιοικήσεως και της ελευθέρας ασκήσεως αυτής».
Από την πρώτη ημέρα λειτουργίας του, το Δικαστήριο δεν περιορίστηκε στον stricto sensu έλεγχο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, όπως ίσως να φανταζόταν ο Βενιζέλος, οι απόψεις του οποίου, πάντως, για τον δικαστικό έλεγχο της συνταγματικότητας των νόμων είχαν αποτυπωθεί θεσμικά στο πρωτοποριακό άρθρο 96 του Κρητικού Συντάγματος του 1907. Αυτό προέβλεπε ρητά ότι τα δικαστήρια όφειλαν να μην εφαρμόζουν νόμο αντισυνταγματικό. Το ΣτΕ επεκτάθηκε και στον έλεγχο συνταγματικότητας των νομοθετικών επιλογών, θέλοντας να αποτελέσει πραγματικό θεσμικό αντίβαρο. Ήδη με την απόφαση 1/1929 διακήρυξε ότι «ουδαμώς κωλύεται να εξετάσει παρεμπιπτόντως την αντισυνταγματικότητα του νόμου εις ην εστηρίχθη η [προσβαλλόμενη] απόφασις, τούτο σαφώς συνάγεται και εκ της υπό το άρθρο 5 του Συντάγματος ερμηνευτικής δηλώσεως καθ’ ην “η αληθής έννοια της διατάξεως ταύτης είναι ότι τα δικαστήρια υποχρεούνται να μη εφαρμόσωσι νόμον ούτινος το περιεχόμενον αντίκειται εις το Σύνταγμα”». Όπως ήταν μάλλον αναμενόμενο, η εκτελεστική εξουσία δεν έσπευσε να συγχαρεί και να σφίξει το χέρι του Προέδρου και των μελών του Συμβουλίου της Επικρατείας, όπως είχε δηλώσει ο Βενιζέλος κατά την πρώτη, πανηγυρική συνεδρίαση του Δικαστηρίου. Σε ανυπόγραφο σημείωμα του έτους 1934, ευρισκόμενο στο αρχείο του, γίνεται αναφορά στις δυσχέρειες που προκάλεσε στην Κυβέρνηση Βενιζέλου το ΣτΕ, υπό την Προεδρία του Κωνσταντίνου Ρακτιβάν, ακυρώνοντας αποφάσεις και διατάγματά της και κρίνοντας αντισυνταγματικούς σημαντικούς νόμους της, με ειδική αναφορά σε εκείνον του Υπουργείου Εσωτερικών για την εκκαθάριση του Αστυνομικού Σώματος, στον οποίο και αφορά η 1/1929 απόφαση.
Στην απόφαση αυτή το Δικαστήριο έθεσε τις βάσεις που θα το αναδείκνυαν, μέσα στις επόμενες δεκαετίες, ως το κατεξοχήν δικαστήριο ελέγχου συνταγματικότητας των νόμων στην Ελλάδα. Την εξουσία του αυτή το Δικαστήριο την άσκησε με σύνεση, περίσκεψη και θεσμική αβρότητα απέναντι στον νομοθέτη, αναγνωρίζοντάς του την προτεραιότητα στη ρύθμιση του κοινωνικού και οικονομικού βίου.
Μετά τη απόσυρση του ιδρυτή του από την πολιτική ζωή της χώρας, το Δικαστήριο εκπλήρωσε με συνέπεια τον καταστατικό του ρόλο, αντιτασσόμενο στη συστηματική προσπάθεια της εκτελεστικής εξουσίας να παρακάμψει τον ακυρωτικό έλεγχο με την προσφυγή στο προσφιλές εκείνη την περίοδο εργαλείο των συντακτικών πράξεων που όριζαν ότι οι εκδιδόμενες κατ’ εφαρμογή τους διοικητικές πράξεις δεν υπόκεινται σε αίτηση ακυρώσεως. Σε ιδιαίτερα ταραγμένους πολιτικά καιρούς, το Δικαστήριο αναγνώρισε μεν την αυξημένη τυπική ισχύ των συντακτικών πράξεων, κατά το μέρος που περιείχαν διατάξεις σχετικές με εκκαθαρίσεις στο εσωτερικό των Ενόπλων Δυνάμεων, έκρινε όμως ότι το καθιερούμενο από αυτές απαράδεκτο των διοικητικών πράξεων που εκδίδονται σε εκτέλεσή τους ισχύει εφόσον η έκδοσή τους χωρεί σύμφωνα με τις προϋποθέσεις που έθεταν οι ίδιες οι συντακτικές πράξεις, ο έλεγχος δε συνδρομής των προϋποθέσεων αυτών ανήκει οπωσδήποτε στη δικαιοδοσία του ΣτΕ (1032, 1073/1935 Ολ. κ.ά.).
Κατά την περίοδο της Κατοχής, το Δικαστήριο δεν δίστασε να προστατεύσει την αίτηση ακυρώσεως ως εγγύηση του δικαιώματος έννομης προστασίας, κρίνοντας ως αντισυνταγματικές νομοθετικές διατάξεις που έθεταν όρους για την άσκησή της ή την απέκλειαν.
Με την απελευθέρωση, το Δικαστήριο διακήρυξε ότι σκοπός του παραμένει «ο εξ αντικειμένου έλεγχος των διοικητικών πράξεων αποσκοπών εις την αυστηράν τήρησιν εν αυταίς των διατάξεων των νόμων προς εξασφάλισιν της νομιμότητος, και καταστολήν των υπερβασιών της διοικήσεως, ανταποκρίνεται δε και εις το διήκον και διά του εν ισχύι Συντάγματος του 1911 δημοκρατικόν πνεύμα ου μία των ουσιωδεστάτων αρχών είναι και ο έλεγχος της νομιμότητος των πράξεων των διοικητικών αρχών» (478/1945 Ολ.). Στο πλαίσιο αυτό, επεσήμανε ότι, ακόμη και σε ασταθείς περιόδους, οι νόμιμες πλέον κυβερνήσεις μπορούν μεν να προβαίνουν στη λήψη έκτακτων μέτρων αποσκοπούντων στην αποκατάσταση οικονομικής και κοινωνικής ιδίως ομαλότητας στη χώρα, εφόσον συντρέχουν επιτακτικές συνθήκες. Δεν μπορούν, ωστόσο, να καταργούν, κατά τρόπο πάγιο, συνταγματικά κατοχυρωμένους θεσμούς του δημοσίου δικαίου, ούτε να προβαίνουν σε ανατροπή των δημοκρατικών βάσεων του πολιτεύματος, όπως η αρχή της διακρίσεως των εξουσιών, επί των οποίων θεμελιώνεται ο δημοκρατικός και φιλελεύθερος χαρακτήρας του πολιτεύματος. Ενόψει αυτού, πρόδηλο καθίσταται ότι στη δικαστική εξουσία, προεχόντως δε στο Συμβούλιο της Επικρατείας, ως φρουρό της νομιμότητας, απόκειται ο έλεγχος προς διαπίστωση της συνδρομής των αναγκαίων προϋποθέσεων για την άσκηση της εξαιρετικής αυτής αρμοδιότητας (370/1946 Ολ.).
Στην ίδια λογική, το Δικαστήριο έθεσε εκποδών, λόγω μη συνδρομής της απαιτούμενης για την έκδοσή της προϋπόθεσης «της εκδήλου, επιτακτικής και απαραιτήτου ανάγκης», τη συντακτική πράξη της νόμιμης Κυβέρνησης του Καΐρου, με την οποία κρίθηκαν νόμιμες όλες οι διοικητικές πράξεις που είχαν εκδοθεί κατ’ εφαρμογή της νομοθεσίας που είχε θεσπίσει η κυβέρνηση αυτή στην αλλοδαπή. Το Δικαστήριο, αναγόμενο για μια ακόμη φορά στη συνταγματική κατοχύρωση της αιτήσεως ακυρώσεως και συμπλέκοντάς τη με το ατομικό δικαίωμα δικαστικής προστασίας, έκρινε ότι αντίκειται στο Σύνταγμα κάθε ρύθμιση με την οποία επιδιώκεται ή επέρχεται εμμέσως το αυτό αποτέλεσμα, η ματαίωση δηλαδή του ενδίκου μέσου της αιτήσεως ακυρώσεως και της αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας. Η νομολογία αυτή επαναλήφθηκε καθ’ όλη τη διάρκεια της δεκαετίας του ’50, γεγονός που καταδεικνύει τη συστηματική προσπάθεια του νομοθέτη να απαλλαγεί από τον ακυρωτικό έλεγχο του Δικαστηρίου.
Κατά τη διάρκεια της Δικτατορίας, κυρίως όμως στη Μεταπολίτευση, το Δικαστήριο δίνει έμφαση στην προστασία των δικαιωμάτων. Κανείς μας δεν ξεχνά τις εμβληματικές αποφάσεις για την προηγούμενη ακρόαση των απολυθέντων από τη Δικτατορία δικαστικών λειτουργών (1811-31/1969 Ολ.), οι οποίες, μολονότι δεν αμφισβήτησαν ευθέως τη νομιμοποίηση της τότε κυβέρνησης, οδήγησαν στην αποπομπή μεγάλου αριθμού δικαστών του. Με την αποκατάσταση της Δημοκρατίας, το Συμβούλιο αναπτύσσει ιδιαίτερα ενδιαφέρουσα νομολογία σε σχέση τόσο με τα κλασικά δικαιώματα (οικονομική και επαγγελματική ελευθερία) όσο και με τα δικαιώματα που συνδέονται με τη δημοκρατική αρχή, όπως η ελευθερία της γνώμης και της παθητικής πληροφόρησης (2209/1977) και η ελευθεροτυπία (903/1981 Ολ.). Παράλληλα, την ίδια περίοδο εμβαθύνει στις περί κοινωνικών δικαιωμάτων διατάξεις του Συντάγματος, κυρίως τις σχετικές με την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων (5024/1987 Ολ. περί του τρόπου οργάνωσης των φορέων κοινωνικής ασφάλισης), καθώς και τα δικαιώματα τρίτης γενιάς και συγκεκριμένα το άρθρο 24 για την προστασία του περιβάλλοντος (810/1977), ενώ κάνει και το πρώτο βήμα για τη ρητή αναγνώριση της αρχής της αναλογικότητας (2112/1984). Ιδιαίτερη αναφορά αξίζει να γίνει στο συστηματικό έργο του Δικαστηρίου, κατά την ίδια περίοδο, για την οργάνωση της Διοικητικής Δικαιοσύνης, μετά την ίδρυση των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων και τη θέση του Συμβουλίου στην κορυφή του διοικητικής δικαιοδοσίας. Οι θεσμοί του Ανωτάτου Δικαστικού Συμβουλίου Διοικητικής Δικαιοσύνης και της επιθεώρησης των τακτικών διοικητικών δικαστών, επιφόρτισαν μεν τους δικαστές του ΣτΕ με πρόσθετα καθήκοντα, συνέβαλαν όμως στη συντεταγμένη δικαιοδοτική πορεία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων κατά τα πρώτα έτη λειτουργίας τους.
Κατά τη δεκαετία του 2000 το Δικαστήριο, έχοντας πλέον καταστήσει εδραία τη θέση του στην ελληνική έννομη τάξη, εκδίδει, ιδίως μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, σειρά αποφάσεων αρχής με αντικείμενο τις σύγχρονες πτυχές/όψεις των κλασικών δικαιωμάτων, όπως η προστασία του ιδιωτικού βίου από τηλεοπτικές εκπομπές (3545/2002 7μ.) και η θρησκευτική ελευθερία, στην περίπτωση της υπόθεσης περί αναγραφής του θρησκεύματος στα αστυνομικά δελτία ταυτότητας (2281/2001 Ολ.), ενώ ασχολείται με σύνθετες πτυχές της οικονομικής και επαγγελματικής ελευθερίας. Επιπλέον, θέτει τις νέες βάσεις στην περιβαλλοντική του νομολογία με την απόφαση- σταθμό για τη βιώσιμη ανάπτυξη στην υπόθεση του Αχελώου (3478/2000 Ολ.). Στο ίδιο πλαίσιο εντάσσεται και η απόφαση του Δικαστηρίου για τα προσφυγικά της Λ. Αλεξάνδρας (3050/2004 7μ.), η οποία παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον, διότι διαφύλαξε τη συλλογική μνήμη της εποχής και του έργου της Κυβέρνησης Βενιζέλου, δεδομένου ότι η κατασκευή των κτιρίων αυτών είχε δρομολογηθεί κατά τη δεύτερη περίοδο διακυβέρνησής του. Την κρίση-ορόσημο του Δικαστηρίου για τη συνταγματική προστασία των μνημείων, ως μέσων διατήρησης της συλλογικής μνήμης, υπαγόρευσε η ανάγκη να παραμείνουν αυτά, κατά τρόπο διδακτικό για τη σημερινή κοινωνία και Πολιτεία, μάρτυρες μιας εποχής ξεριζωμού αλλά και αισιοδοξίας, λόγω του σπουδαίου επιτεύγματος της ενσωμάτωσης των προσφύγων της Μικράς Ασίας.
Τέλος, κατά την ίδια περίοδο το Δικαστήριο επιδεικνύει ιδιαίτερο ζήλο για την οριοθέτηση των σχέσεων Συντάγματος και κοινοτικού δικαίου, με αποκορύφωμα την υπόθεση του βασικού μετόχου (3670/2006 Ολ.). Παράλληλα περιφρουρεί τα κεκτημένα του, απαντώντας στις νέες μεθοδεύσεις του τυπικού νομοθέτη προς την κατεύθυνση του περιορισμού του ακυρωτικού ελέγχου, μέσω της επέμβασής του σε εκκρεμείς δίκες διά της αναδρομικής τροποποίησης των εξουσιοδοτικών διατάξεων (ΣτΕ 3633/2004 Ολ. για την τιμολόγηση φαρμάκων), κυρίως όμως μέσω της εξαντλητικής ρύθμισης ατομικών περιπτώσεων με νόμο (1847/2008 Ολ. – γήπεδο ΑΕΚ, 3059/2009 Ολ. – γήπεδο ΠΑΟ).
Από το 2010 μέχρι σήμερα, η πιο σημαντική νομολογία του Δικαστηρίου αφορά τις αλλεπάλληλες κρίσεις της εποχής μας. Κατά την περίοδο αυτή το Δικαστήριο δίκασε ίσως τις πιο δύσκολες, από πλευράς σταθμίσεων και πολυπλοκότητας, υποθέσεις της μεταπολιτευτικής ιστορίας του, αναλαμβάνοντας, για μια ακόμη φορά, καθήκοντα οιονεί συνταγματικού δικαστηρίου. Αναδείχθηκε το Δικαστήριο για άλλη μια φορά στον σπουδαιότερο, ίσως, μηχανισμό που εγγυάται τον συντεταγμένο κοινωνικό έλεγχο των επιλογών του νομοθέτη και της διοίκησης και παράλληλα αποσαφηνίζει τα όρια του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων, ιδίως στις λεγόμενες «hard cases». Αυτές επιβάλλουν στον δικαστή να επιδεικνύει υπευθυνότητα, δηλαδή ρεαλισμό και αυτοπεριορισμό, καθώς τότε είναι πραγματικά ανεξάρτητος.
Η απάντηση, συνεπώς, στο ερώτημα που έχει εξαρχής τεθεί στο πλαίσιο του Συνεδρίου, αν δηλαδή το ΣτΕ ανταποκρίθηκε στις προσδοκίες του Ελευθερίου Βενιζέλου είναι, παρά τις επί μέρους ενστάσεις, η εξής: η εμπέδωση του ελέγχου νομιμότητας της διοικητικής δράσης στην ελληνική έννομη τάξη ήταν ο πρωταρχικός στόχος ίδρυσης του Δικαστηρίου και αυτός έχει, κατά γενική ομολογία, επιτευχθεί. Η διοίκηση εφαρμόζει, κατά κανόνα, ορθά τη νομοθεσία και ασκεί με σχετική σύνεση τη διακριτική της ευχέρεια, γνωρίζοντας ότι οι επιλογές της τελούν υπό τον έλεγχο των διοικητικών δικαστηρίων, ιδίως του ΣτΕ.
Η διαρκής ωστόσο εξέλιξη και μετάλλαξη του Κράτους, προκειμένου να ανταποκριθεί στις προκλήσεις κάθε εποχής, σε συνδυασμό με τις καταγεγραμμένες παθογένειες της Δικαιοσύνης στην Ελλάδα, ιδίως της υπερβολικής καθυστέρησης στην εκδίκαση των διαφορών, θέτει αναπόφευκτα το ζήτημα εάν ο δικαστικός έλεγχος της διοικητικής δράσης, όπως τον οραματίστηκε ο Βενιζέλος και τον άσκησε το ΣτΕ, εξακολουθεί να συνιστά αποτελεσματική δικαιοκρατική εγγύηση.
Το ερώτημα αυτό αποκτά ιδιαίτερη βαρύτητα υπό το πρίσμα της όλο και συχνότερα ανάληψης διοικητικής δράσης από τη νομοθετική λειτουργία, ως αντίδραση στον εντατικό ακυρωτικό έλεγχο ειδικά των τελευταίων δεκαετιών. Το φαινόμενο αυτό είναι άρρηκτα συνδεδεμένο με την, ολοένα εντονότερη, σύγκλιση εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας, καθώς και την εμφάνιση, επίσης όλο και πιο συχνά, λόγω και της νέας κανονικότητας της «κρίσης», υποθέσεων με έντονο πολιτικό διακύβευμα, ιδίως των αναγόμενων στον πυρήνα της οικονομικής και δημοσιονομικής πολιτικής, οι οποίες, επιπλέον, προσλαμβάνουν συχνά τα χαρακτηριστικά συγκρούσεων μεταξύ κοινωνικών ομάδων.
Το Δικαστήριο οφείλει να έχει πάντοτε ως επίκεντρο τη διατήρηση της θεμελιακής του αποστολής, η οποία καθόρισε τη θεσμική του ταυτότητα και μνήμη: τον αποτελεσματικό έλεγχο Διοίκησης και Νομοθέτη ως πυρήνα του κράτους δικαίου. Παρέκκλιση από αυτή την αποστολή συνεπάγεται αλλοίωση της φυσιογνωμίας του.
Υπό την οπτική αυτή, το σύγχρονο και υπαρξιακό διακύβευμα για το ΣτΕ κινείται σε δύο άξονες: πρώτον, στην υπέρβαση των αγκυλώσεων του παρελθόντος και την υιοθέτηση πολιτικών που καθιστούν την παρεχόμενη έννομη προστασία επίκαιρη και αποτελεσματική και δεύτερον, στην αξιοποίηση σύγχρονων εργαλείων που ενισχύουν τη νομιμοποιητική λειτουργία της απονομής δικαιοσύνης και καλλιεργούν την εμπιστοσύνη των πολιτών προς τους θεσμούς.
Την πιο γρήγορη και αποτελεσματική δικαστική προστασία υπηρετεί, την τελευταία δεκαετία, η εισαγωγή στην έννομη τάξη μηχανισμών συγκέντρωσης του ελέγχου, με κυριότερους τους θεσμούς της πρότυπης δίκης και του προδικαστικού ερωτήματος, καθώς και των φίλτρων στην αναιρετική δίκη. Στόχος τους η ταχεία επίλυση των διαφορών χωρίς τη διακινδύνευση της ασφάλειας δικαίου και της ενότητας της νομολογίας. Η επιτυχία των μηχανισμών αυτών σηματοδοτεί την έναρξη του θεσμικού μετασχηματισμού του Συμβουλίου, από δικαστήριο της διαφοράς μετατρέπεται σε δικαστήριο του νομικού ζητήματος. Πρόκειται για έναν ρόλο που ίσως ταιριάζει περισσότερο σε ένα σύγχρονο ΣτΕ, διότι του επιτρέπει να ανταποκρίνεται με ταχύτητα στα νομικά ζητήματα, δίνοντας κατευθύνσεις στον νομοθέτη, στη διοίκηση και στα κατώτερα δικαστήρια, προκειμένου κι αυτά με τη σειρά τους να επιταχύνουν την εκδίκαση των αγόμενων ενώπιόν τους διαφορών. Άλλωστε, εδώ και αρκετά χρόνια, στην πλειονότητα των διοικητικών διαφορών τα ζητήματα ανάγονται περισσότερο στη συνταγματικότητα των νόμων, παρά στη νομιμότητα των διοικητικών πράξεων. Τούτο οφείλεται κυρίως στην τάση του νομοθέτη να ρυθμίζει εξαντλητικά, συστέλλοντας την αρμοδιότητα και τη διακριτική ευχέρεια της διοίκησης.
Χρήσιμη θα ήταν στο ίδιο πλαίσιο η απλοποίηση της δικονομίας του Δικαστηρίου, με τη δημιουργία μικρότερων και πιο ευέλικτων δικαστικών σχηματισμών, την περαιτέρω εισαγωγή μηχανισμών διήθησης των ενδίκων μέσων και την ανάδειξη της προδικασίας ως του κρίσιμου σταδίου, στο οποίο καθορίζονται, σε συνεννόηση με τα διάδικα μέρη, τα κρίσιμα νομικά ζητήματα. Η αποϋλοποίηση του φακέλου και η ηλεκτρονική του διακίνηση, καθώς και η ηλεκτρονική επικοινωνία με τη διοίκηση, συμβάλλει στην επιτάχυνση και πρέπει να περιλαμβάνεται στις σχετικές δράσεις. Στο πεδίο αυτό το Δικαστήριο έχει να επιδείξει σπουδαίο έργο που εγγυάται ότι θα κινηθεί προς τη σωστή κατεύθυνση, καθώς είναι ευρέως γνωστό ότι είναι πρωτοπόρο στην ενσωμάτωση των νέων τεχνολογιών στην άσκηση του δικαστικού έργου, από την υλοποίηση και θέση σε λειτουργία του Ολοκληρωμένου Πληροφοριακού Συστήματος, μοναδικού επιτεύγματος για την εποχή του, μέχρι τη δημιουργία του Ολοκληρωμένου Συστήματος Διαχείρισης Δικαστικών Υποθέσεων Διοικητικής Δικαιοσύνης, με το οποίο η τεχνογνωσία του Δικαστηρίου στα συστήματα πληροφορικής και τεχνολογιών διαχύθηκε στο σύνολο της Διοικητικής Δικαιοσύνης. Εξίσου σημαντικός είναι ο επαναπροσδιορισμός των συνεπειών των αποφάσεων που κάνουν δεκτές τις αιτήσεις ακυρώσεως. Έχει από καιρό καταστεί κοινός τόπος ότι το σχήμα «δέχεται και ακυρώνει- απορρίπτει» καθίσταται σταδιακά ανεπαρκές για ασφάλεια του δικαίου, καθώς αφήνει ανοικτές πολλές επιλογές στη διοίκηση και στον νομοθέτη για τη ρύθμιση των κρίσιμων θεμάτων, όταν δεν τους δυσκολεύει. Ήδη στην ευελιξία του δικαστικού ελέγχου έχει συμβάλει ικανοποιητικά ο ν. 4274/2014, με τον περιορισμό του ακυρωτικού αποτελέσματος και την παροχή δυνατότητας στη διοίκηση να θεραπεύσει τυπικές πλημμέλειες των πράξεών της. Υπάρχει, όμως, περιθώριο για περαιτέρω παρεμβάσεις σε αυτό το πεδίο, με κυριότερη την εισαγωγή του θεσμού της υπόδειξης κατευθύνσεων προς τη διοίκηση, κατά τα γαλλικά πρότυπα (injοnction), και όχι μόνο στο πλαίσιο της προσωρινής δικαστικής προστασίας. Η χρησιμότητα και, τελικά, η επιτυχία του θεσμού αυτού στη Γαλλία κατέστη έκδηλη ιδίως κατά την περίοδο της υγειονομικής κρίσης λόγω του κορωνοϊού, οπότε και τα δικαστήρια της ουσίας υπέδειξαν στη διοίκηση, σε πολλές και σημαντικές περιπτώσεις, τους κατά την κρίση τους ενδεδειγμένους τρόπους ισόρροπης επίτευξης των στόχων της προστασίας της δημοσίας υγείας και της διασφάλισης των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών. Αντιθέτως, στην Ελλάδα, οι περισσότερες αποφάσεις του ΣτΕ που αφορούσαν στην εν γένει νομιμότητα των αντίστοιχων μέτρων δημοσιεύθηκαν αφότου είχε παρέλθει η έκτακτη κατάσταση της πανδημίας, με συνέπεια να έχουν απλώς επιστημονικό και όχι πρακτικό ενδιαφέρον, ενώ σε αρκετές περιπτώσεις οι δίκες καταργήθηκαν λόγω αντικατάστασης ή λήξης της ισχύος των επίμαχων μέτρων. Στα θετικά, πάντως, καταγράφεται το γεγονός ότι στις υποθέσεις του υποχρεωτικού εμβολιασμού το Δικαστήριο, αξιοποιώντας τη δυνατότητα που του παρέχει το άρθρο 25 του ν. 4786/2021, ανακοίνωσε, διά του Προέδρου του, σε επίκαιρο χρόνο το αποτέλεσμα των διασκέψεων. Εξίσου σημαντική κρίνεται και η βέλτιστη αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού, ιδίως των Εισηγητών, στους οποίους θα πρέπει ίσως να εξεταστεί η δυνατότητα ανάθεσης δικαιοδοτικών καθηκόντων, από τη στιγμή μάλιστα που με τον Νέο Κώδικα Δικαστικών Υπαλλήλων (ν. 4798/2021) έχει προβλεφθεί κλάδος δικαστικών υπαλλήλων ΠΕ Τεκμηρίωσης και Επικουρίας Δικαστικού Έργου, οι οποίοι θα στελεχώσουν το προσεχές χρονικό διάστημα το Συμβούλιο της Επικρατείας και τα διοικητικά δικαστήρια, γεγονός που επίσης αξιολογείται ως θετικό βήμα.
Η εποχή που ο δικαστής μιλούσε αποκλειστικά μέσω των αποφάσεών του έχει παρέλθει. Σε θεσμικό επίπεδο, στις σύγχρονες δημοκρατίες της κοινωνικής δικτύωσης, όπου ο άμεσος δημόσιος έλεγχος και η λογοδοσία απευθείας στους πολίτες αυξάνονται ραγδαία, το Δικαστήριο καλείται να ενισχύσει τη διαφάνεια στη λειτουργία του, να γίνει εξωστρεφές και να επικοινωνεί με τους πολίτες, παρουσιάζοντας τη νομολογία του, ακόμη και εκλαϊκεύοντάς τη, στο μέτρο του εφικτού. Προς την κατεύθυνση αυτή, το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει ήδη αναπτύξει πρακτικές όπως η διαπίστευση δημοσιογράφων, οι οποίοι λαμβάνουν ενημέρωση για τις σημαντικές αποφάσεις του Δικαστηρίου σε περίληψη, ενώ προσφάτως, με τον προαναφερθέντα νέο Κώδικα Δικαστικών Υπαλλήλων, συνεστήθησαν οργανικές θέσεις δικαστικών υπαλλήλων ΠΕ Δικαστικής Επικοινωνίας και Διεθνών Σχέσεων. Και σε αυτό το πεδίο το Δικαστήριο μπορεί να αντλήσει έμπνευση από την εμπειρία ομοταγών δικαστηρίων άλλων κρατών της Ένωσης, καθώς και του ΔΕΕ. Επιπλέον, η λογοδοσία προς την κοινωνία δεν πρέπει να εξαντλείται στον πειθαρχικό έλεγχο των δικαστικών λειτουργών, αλλά να είναι διαρκής και αποτελεσματική, χωρίς να θέτει εν αμφιβόλω την ανεξαρτησία τους, στην οποία όμως δεν θα πρέπει να περιλαμβάνονται ανεξέλεγκτες συμπεριφορές, που κλονίζουν την πίστη των πολιτών στον θεσμό και στην αξία της Δικαιοσύνης. Προς τούτο, η διεθνής βιβλιογραφία και εμπειρία έχουν αναδείξει την αξία του ήπιου δικαίου, με τη θέσπιση κανόνων δεοντολογίας που οριοθετούν τη συμπεριφορά των δικαστών εντός και εκτός των δικαστικών αιθουσών. Χάρτης δεοντολογίας έχει ήδη υιοθετηθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας, χωρίς ωστόσο να έχει αξιοποιηθεί ακόμη στην πράξη. Εξίσου κομβική για τη διαφάνεια, τη λογοδοσία αλλά και την επιτάχυνση είναι πραγματική αξιοποίηση της επιστήμης της στατιστικής. Παρά τις προσπάθειες που έχουν κατά καιρούς γίνει, δεν έχουν ακόμη αξιοποιηθεί πλήρως τα εργαλεία που διαθέτουν τα δικαστήρια, και ειδικά το Συμβούλιο της Επικρατείας. Η σύσταση της Επιτροπής Εποπτείας Δικαστικών Στατιστικών στο Υπουργείο Δικαιοσύνης δεν πρέπει να οδηγήσει το Δικαστήριο σε εφησυχασμό. Στατιστική δεν σημαίνει απλώς αποτύπωση της απόδοσης του Δικαστηρίου στη βάση δεικτών, αλλά και αξιοποίηση των πορισμάτων αυτής προς την κατεύθυνση της αποδοτικότητας. Θετικό είναι ότι προχωρούν οι διαδικασίες για την εισαγωγή, στη διοίκηση των δικαστηρίων, του εργαλείου διαχείρισης της εκκρεμότητας που έχει αναπτύξει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή για την Αποτελεσματικότητα της Δικαιοσύνης (CEPEJ). Σε κάθε περίπτωση, η έγκαιρη απονομή της Δικαιοσύνης δεν εμπίπτει στην ανεξαρτησία των λειτουργών της, όπως και η διαχείριση του δικαστικού χρόνου δεν ανήκει στην απόλυτη ευχέρειά τους. Η περί του αντιθέτου αντίληψη έχει οδηγήσει σε φαινόμενα καταχρήσεων, τα οποία και πρέπει να εξαλειφθούν.
Όλα τα ανωτέρω αποτελούν αναγκαία, αλλά όχι ικανή προϋπόθεση για την προσαρμογή του Συμβουλίου της Επικρατείας, και ευρύτερα της Διοικητικής Δικαιοσύνης, στις σύγχρονες απαιτήσεις. Εκείνο που προέχει είναι η εμπέδωση, από τους ίδιους τους δικαστές του, του κοινωνικού αιτήματος για εντατικοποίηση των προσπαθειών τους προς την κατεύθυνση της απονομής ποιοτικής και επίκαιρης δικαιοσύνης. Οι δικαστικοί λειτουργοί οφείλουν να συνειδητοποιήσουν ότι είναι μέρος του προβλήματος αλλά και της λύσης του. Και τούτο, διότι κανένας θεσμός δεν σώθηκε ερήμην του. Μόνο τότε θα δημιουργηθεί το εύφορο έδαφος, επάνω στο οποίο θα καρποφορήσουν οι μεταρρυθμίσεις που θα συγχρονίσουν τον βηματισμό του Δικαστηρίου με εκείνον της κοινωνίας και της οικονομίας, όπως ακριβώς επιθυμούσε ο ιδρυτής του».
📸Τheodore Manolopoulos / Official Photographer of the Presidency of Hellenic Republic
